Ulysses Saloff-Coste

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Amendement et promulgation de lois

mercredi 11 janvier 2006, par Ulysses Saloff-Coste


Réunions privés de députés. Bureaux : répartition entre un certain nombre de divisions de l’assemblée. Les bureaux se renouvellent. Nouvelle discussion. Trop de monde dans l’assemblée. A l’issue de la discussion, on repère celui qui a l’opinion majoritaire du bureau et on le nomme comme membre du projet. Etude dans les bureaux, puis dans une commission spéciale. Mode de fonctionnement.

Le droit d’amendement. Les sénateurs, pairs, parlementaires discutent en bureau et à l’issue votent. Si le droit d’amendement n’existe pas, ils ne peuvent pas modifier le projet. En 1815, « aucun amendement ne peut être fait s’il n’a été consenti par le roi ». Modification de la loi après la première présentation devant les formes. Les pairs ne peuvent imposer une modification. A l’issue de la discussion, le ministre du roi peut modifier. « consenti par le roi » : le débat montre que des pairs proposent des modifications du projet. Si pas d’acceptation du roi, pas possible.

Vote bloqué. Aujourd’hui le droit d’amendement existe, mais il y avait de tels abus, que dans la constitution de la cinquième république, amendement bloqué.

Dans la charte de 1830, droit d’amendement est donné. Texte proposé par les chambres peut être différent de celui du gouvernement. Dans la seconde république, le droit d’amendement existe aussi. Quand le droit d’initiative existe, alors ils peuvent amender.

En 1852, on revient à l’esprit de la Restauration. Le préambule explique les innovations ou les restrictions. « le corps législatif discute librement la loi. Mais, ils n’y introduisent pas à l’improviste de ces amendements qui dérangent toute l’économie du système ». L’idée est que les députés font à l’improviste l’amendement, par conséquent introduction de mauvaises idées. A l’inverse, bons amendements, bien conçus. Au premier abord, tout va bien, mais tout se complique par la suite. Conséquences pas toujours prévues. Art. 40. Les quelques députés qui font partie de la commission qui adoptent l’amendement. Il est adopté pour que l’on propose au conseil d’Etat par le président du corps législatif. S’il n’est pas accepté par le conseil d’Etat, pas d’adoption possible. Sinon, vote et adoption. Le conseil d’Etat est le ministre. Révision constitutionnelle pour l’abolition de la peine de mort.

Pendant le second empire, en 1860, modifications. Dans un senatus consulte de 1866. En septembre 1869, le droit d’amendement est restauré. Alors, le conseil d’Etat est encore consulté mais n’énonce qu’un avis. Dans l’assemblée, tout le monde n’est pas spécialiste. Au XIXe s, pas de discipline de groupe. On pouvait arriver à faire passer l’amendement avec des gens ne connaissant pas les conséquences.

Pour la 3e république, le droit d’amendement existe. Technique qui consiste à multiplier les amendements qui sont les mêmes de façon à bloquer le travail.

Il faut que le même texte passe entre les deux chambres. Le Sénat doit adopter le même amendement. Procédure de la navette qui aboutit à un vote semblable. Sous le second empire, pas de possibilité d’amendement pour le Sénat. Sous la monarchie de juillet, navettes. Le roi peut accepter un amendement à l’occasion d’un vote à la chambre des pairs. Alors, besoin du retour de la loi.

La mise en application est la promulgation. Le simple fait de voter la loi. Le deuxième vote ne rend pas la loi applicable. Souvent, flou dans le vocabulaire. Ce n’est pas une loi tant qu’elle n’est pas promulguée. Quand votée, encore loi en cours d’écriture. Cette procédure est la signature de la loi. Enregistrement par les Parlements dans l’ancien régime. Puis, publication de la loi. Signature pour authentifier le vote parlementaire. Il faut que les gens la connaisse. Pour l’aspect technique, publication. Une ordonnance de 1816 prévoit qu’il y ait un bulletin des lois. Un décret du 5 novembre 1870 indique que les lois sont publiées au journal officiel. D’après le décret de 1870, à défaut au bulletin des lois. Ensuite, il est indiqué dans le décret de 1870, l’art. 2 indique la loi est applicable après un jour franc. Il faut qu’on ait eu le temps d’en prendre lecture. Possibilité d’ignorer la loi dans les trois jours qui suivent la publication.

Publicité par affichage « partout où besoin sera ». Pour la signature, c’est toujours le président qui s’en occupe. Pas toujours la même importance. Pour 1814, « le roi seul sanctionne et promulgue les lois ». Il n’est pas indiqué de délai, ou de droit de veto. Le roi peut refuser de sanctionner la loi. Pour ce qui est de la restauration, aucun amendement ne peut pas passer. A l’arrivée, c’est sa loi. Les rois et les deux chambres exercent le pouvoir. La sanction n’est pas une simple formalité.

En 1848, lois urgentes promulguées dans un délai de 3 jours. Un mois pour les autres. Veto suspensif, pas le refus de promulguer, mais demande d’une nouvelle réflexion. Comme pas de délai, on peut prétendre réfléchir. Si le président refuse, alors il est remplacé par le président de l’assemblée nationale. Roi des Belges pour le droit d’avortement.

En 1875, idem. « le président de la république promulgue les lois quand elles ont été votées par les deux chambres ».

Constitution de 1852. Formalité supplémentaire. Signature. Reprise de la formule de la charte de 1814 : « sanctionne et promulgue (signe) ». L’empereur, qui n’a pas accordé le droit d’initiative, est le maître complet du droit d’amendement.

Contrôle de constitutionnalité. Avance sur les autres constitutions françaises et européennes. Sou un régime autoritaire, on se méfie des chambres. Souci de légalité, de régularité du second empire. Ce contrôle est même beaucoup plus rigoureux qu’aujourd’hui.

En 1852, des lois existent qui peuvent avoir un caractère de non constitutionnalité. Toutes les lois qui passent sont vérifiées. Grand rôle du Sénat. Art. 25 : « le sénat est le gardien du pacte fondamental (constitution) et des libertés publiques ». Art. 26, le Sénat s’oppose à la promulgation. « contraire à la religion, à la morale, à la liberté des cultes » etc. « Ce qui pourrait compromettre la défense du territoire ».

Disposition dans l’art. 1. « la constitution garantit les grands principes proclamés en 1789 ». Le Sénat considère que cet article constitutionnalise la DDHC. Impôt sur les chevaux. Comme dans la loi, pas de détermination précise. En réalité, c’est vrai pour la cinquième. Référence à la DDHC. Le conseil constitutionnel a donc pu dire que c’est contraire, etc. Mais en 1852, déjà fait.

Droit de pétition pour les citoyens. Pas une loi, mais un acte du gouvernement. Une. L’empereur avait modifié un tarif douanier par un décret. Pétition qui permet de retirer l’acte de l’empereur.

Le pouvoir de contrôle de constitutionnel du Sénat est l’une des bases plébiscitaires du régime. Une seconde assemblée, gardien des pactes fondamental et des libertés. Réapparition que sous la quatrième république.

Les lois de finance

Dans les constitutions, les lois ont un statut à part parce que c’est la loi principale qui est votée. Sans recettes et répartitions des dépenses, l’Etat ne peut pas fonctionner. Même si on ne peut pas renverser le gouvernement, il existe toujours possible de refuser le budget et le gouvernement doit céder. Caractère sensible de l’impôt pour les citoyens, il a toujours été considéré que c’était un privilège de la chambre élue de s’occuper des impôts. « privilège ». Art. 14 de DHC. « recouvrement et durée ». Les citoyens ont droit de voter l’impôt, déterminer le pourcentage, l’objet de l’impôt. Sous la monarchie pour lever le nouveau impôt, les rois réunissent les Etats généraux. C’est pour ça que la DHC indique que l’impôt n’est pas un acte de l’exécutif. Impôt est l’objet d’une loi. En 1814, « aucun impôt ne peut être perçu », s’il n’a été accepté par les deux chambres. Impôt est voté comme toutes les autres lois. Art. 47 : les chambres des députés reçoivent les propositions. Privilège de la chambre basse. On présente les lois de finance d’abord à la chambre. Mêmes droits, on est pas obligé de présenter d’abord à la chambre des députés. La chambre des pairs l’emporte du point de vue des préséances.

Art. 17. La proposition de loi est portée à la chambre des pairs. Excepté pour les impôts, proposition encore pour les pairs. Répétition. En 1830, l’art. 17 est rédigé différemment, mais même idée. Art. 17 supprimé. Redondance. Art. 8. Que des impôts arrivent au Sénat, acceptés par les représentants des électeurs. On ne peut pas engager les choses en disant que le Sénat a déjà voté.

Pendant le second Empire et République. Une seule chambre pour la république. Pour l’Empereur, il est de toute manière le seul à s’en occuper. La constitution de 1848, art. 16 « aucun impôt ne peut être perçu » en dehors de la loi. Art. 17 : l’impôt direct n’est consenti que pour un an. En 1852, art. 39, « corps législatif discute et vote l’impôt ».

La fonction exécutive

Le pouvoir de nomination. Dans les chartes, le roi nomme à tous les emplois de l’administration publique. Nomination des fonctionnaires. La constitution de 1852, art. 6, même formulation. Nomination des commandants des armées, préfets, commandants supérieurs des gardes de la Seine, gouverneur d’Algérie.

En 1875, le président nomme à tous les emplois civils et militaires. Art. 4 : « nomination des conseillers d’Etat en service ordinaire ». Que dans les constitutions monarchiques que l’on précède l’énumération des pouvoirs, par le président ou l’empereur est le chef de l’Etat. La guerre à déclarer et signature de la paix. Le roi fait les traités de paix, d’alliance et de commerce. Les chambres n’interviennent pas dans la déclaration de guerre. Le domaine de la guerre existait au profit du roi. C’est dans l’ensemble des régimes. Continuité du domaine réservé. Convergence entre les pouvoirs de l’empereur et du roi de France et de Navarre.

L’art. 3 du senatus consulte de 1862, question des tarifs douaniers. Influence sur l’économie. Précision que sous le second empire que l’empereur négocie et signe les traités de commerce. Pas besoin de loi pour valider. Traité de commerce.

En 1859, Napoléon III a confié la régence à l’impératrice et s’est mis à la tête de l’armée. Commandant en chef, ministre de la guerre a démissionné pour commander. Dans la guerre de 1870, départ encore. Malade donc pas de commandement.

En 1848, les pouvoirs en matière militaire et diplomatique sont plus théoriques, symboliques. Sous un régime républicain, on se méfie du risque de coup d’Etat, surtout après l’Empire. On a peur de confier la force armée au chef de l’Etat. L’art. 50 de 1848 : « le président de la République dispose de la force armée sans pouvoir la commander en personne ». Art. 53, pour la diplomatie, « il négocie et ratifie les traités ». Aucun traité n’est définitif qu’après avoir approuvé par l’assemblée nationale ». Ratification seulement après. Autorisation.

Art. 54, « il ne peut entreprendre aucune guerre sans le consentement de l’assemblée nationale ». « Il ne peut céder de territoire ». Accréditions d’ambassadeurs.

« Le président de la République dispose de la force armée ».

Sous la troisième république, mêmes formulations, avec exception. « il en informe les chambres » de l’existence d’un traité. Pas de traité de paix ou douanier. Dispositions secrètes de paix ou d’alliance.

« Le président de la guerre ne peut déclarer la guerre sans l’accord des deux chambres ». Formulation plus courte.

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