La responsabilité des ministres et du chef de l’Etat

Débat entre constitutionnalistes. Charte de 1814 et de 1830, art. 13, devenu 12 en 1830, stipule que les ministres du roi sont responsables. Art. 54, devenant art. 46, ministres peuvent être membres de la chambre des pairs ou des députés ; entrée dans l’une ou dans l’autre des chambre ; entendus quand ils le demandent. On ne dit pas devant qui et quelle en est la responsabilité. S’agit-il d’une responsabilité pénale. Responsabilité pour les actes si loi non respectée. Responsabilité pénale, pas la responsabilité parlementaire. Actes dans le cadre du ministère. Responsables du choix qu’ils ont fait. Aboutissement : renvoi, chute. Quand il y a un acte politique, le ministre est responsable. Quand on parle de responsabilité parlementaire, c’est devant les chambres.

Responsabilité constitutionnelle n’est pas systématique. Peu à peu, ministres qui ne plaisaient pas à la chambre doivent être renvoyés. Au début ce n’est pas systématique. Pas de renvoi obligatoire. Monarchie constitutionnelle, mais pas parlementaire. En revanche, sous la monarchie de juillet, l’habitude est prise de renvoyer les ministres quand la majorité de la chambre n’est pas satisfaite. De ce point de vue, différence.

Les chambres votent les lois. Vote de l’impôt, des recettes, le budget. Quand on admet l’existence de chambres, avec pouvoir autre que consultatif. Il est évident que pour gouverner, minimum d’entente avec les chambres. A la fin le comte de Villèle. Le gouvernement ne peut plus faire de dépenses. Le roi adapte la composition du gouvernement en fonction du résultat de l’élection. Renouvellement annuel par 1/5. Petit coup de barre pour s’adapter. On prend des mesures pour remédier. On peut faire des concessions. Sous la restauration, première période. Talleyrand et Fouchet participent à la 2e restauration de Louis XVIII. Elections de la chambre introuvable, manière de se débarrasser des deux. Pas d’élection ministérielle ; manière indirecte. Le duc de Richelieu reste au pouvoir. On a trop marqué les royalistes, donc Elie Decazes. Assassinat du duc de Berry.

Comme pas le souhait que l’assemblée dirige. Gouvernement émanation du gouvernement. Exécutant du roi. Vote des lois et du budget. Conflit qui amène à la dissolution de 1830.

La révolution de 1830 tranche le débat. Louis Philippe doit accepter le principe de la responsabilité ministérielle. Utilisation de voies détournées. Charles X pose le problème et affronte la chambre. Utilisation de la responsabilité ministérielle qui permet la responsabilité. Dans un premier temps, jusqu’en 1840, il pousse à la responsabilité ministérielle, gens qui l’amènent au pouvoir, mais le roi ne gouverne plus.

« les ministres peuvent être membres de la chambre des pairs et des députés ». On peut siéger à la chambre et être ministre. On peut voter sur le projet de loi, comme député et comme pair. Manière pour le gouvernement d’avoir déjà une partie des voix (10 ministres). Au XXe s, déjà quelques voix pour le projet. On multiplie les ministres. Effet. D’abord, première constatation : pas séparation du pouvoir en étant dans le législatif et l’exécutif. Autre inconvénient, quand on est ministre, on est solidaire du reste du gouvernement. Pas toujours d’accord avec l’arbitrage des ministres. Possibilité de voter des textes que l’on désapprouve. Problèmes de conscience. Vote par solidarité.

Quand un ministre, comme pair ou député, décide qu’il n’est pas d’accord avec un texte présenté dans un autre ministre, possibilité de désordre. C’est ce que fait Chateaubriand. Il s’est abstenu. Ses amis ont voté contre. Cela amène son renvoi.

Quand on est ministre, on est pas toujours député ou pair. Entrée dans l’une des chambres. Les ministres qui ne sont pas députés, peuvent entrer à la chambre comme s’ils étaient pairs. Certaines notion sont évidentes par habitude. Débat sur le président de la République. Il ne peut venir s’exprimer dans une des chambres. Talent oratoire si important, qu’il pourrait convaincre les députés ou les sénateurs. //

Après 1870, les ministres sont solidairement responsables de la politique générale devant les chambres du gouvernement et individuellement. Art. 6 : les ministres ont entré dans les deux chambres. Ils peuvent se faire assister. Les gouvernements sont renversés très souvent du fait de cette responsabilité intégrale du gouvernement. Car à chaque fois qu’un projet est désavoué le gouvernement est considéré comme responsable et démissionne.

La constitution de 1858. Art.19 la séparation des pouvoirs est la première condition d’un gouvernement libre. L’absence du droit de dissolution réciproquement l’assemblée ne peut pas dissoudre le gouvernement. Le législatif ne peut pas renverser l’exécutif.

Art.68 : le président de la république, les ministres et agents et dépositaires de l’autorité publique sont responsables chacun en se qui le concerne de tout les acte du gouvernement. Il n’y a pas de responsabilité politique. Cependant l’art. 69 : les ministres ont entré dans le sein de l’assemblée nationale et se font entendre chaque fois qu’ils le demandent.

Le problème c’est que les députés étaient à partir de 1849 des membres du parti de l’ordre majoritairement des orléanistes. Ces hommes étaient habitués à la responsabilité parlementaire. Louis Napoléon Bonaparte les nomme et les révoquent, mais il faut bien faire voter les projets. L’assemblée dans l’esprit du président de la république doit s’associer à la politique du gouvernement. Donne naissance à des crises ministérielle. Dans le texte il n’y a pas de responsabilité ministérielle mais dans la pratique le président ne voulant pas se brouiller il accepte une certaine dose de responsabilité ministérielle. @

Seconde république

Même si accusation, c’est le corps législatif. Pas de possibilité de revenir à une responsabilité. Art. 44. Incompatibilité. Ce deux articles servent de base. Interdiction du régime parlementaire. On ne peut revenir à la responsabilité des ministres que par un plébiscite. Le préambule explique (art. 44) : la chambre n’étant plus en présence des ministres. Description du système parlementaire par LNB. Le régime parlementaire, ce sont des accusation s frivoles, sans fondements, luttes passionnées. Unique but serait de renverser les ministres. Ambitions personnelles. Appréciations du préambule. Les ministres ne sont pas membres du corps législatif. Pas responsables devant le corps législatif. Art. 61 : le conseil d’Etat soutient la discussion. Ce ne sont pas les ministres qui viennent au corps législatif. Incompatibilité entre les deux fonctions. Les conseillers d’Etat sont désignés par le président de la République (empereur).

Les ministres n’y mettent pas les pieds. Les projets de lois doivent bien être défendus. Défense des projets de loi. Les ministres ont droit aux séances du conseil d’Etat. Les ministres ne vont pas au corps législatif, mais sont quasiment des conseillers. Ils peuvent être ministres. Ils peuvent aussi être sénateurs. Possibilité de rester ministre Si les ministres sont au Sénat (sénateurs), l’art. 61 s’applique tout de même.

On constate que les ministres sont muets lors des projets de loi. Dans la défense de la constitutionnalité des projets de loi, pas d’intervention des ministres. Parfois, on voit un ministre être interpellé. Il y a des sénateurs qui sont aussi ministres, mais ne sont pas là en tant que ministres. Parfois, fiction vers la fin de l’Empire, défense de la politique d’un ministre, mais en tant que sénateur. Formulation ironique : demande au ministre de l’intérieur, de dire au ministre de l’intérieur. Les ministres ne sont que spectateurs dans les débats au Sénat.

Dans les faits, comment son défendus les projets de loi ? « Entrer dans les chambres ». il y a le président du conseil d’Etat qui est nommé. Chaque année, en début de cession, le président du conseil d’Etat est nommé pour toute la durée. Jules Baroche, de 1852-1853. Succession d’autres personnes. Défense de tous les projets pendant toute la cession. Ce n’est pas une fonction qui l’a attaché. Chaque année, l’empereur décide que Baroche défend le projet. Rang de ministre. Il siège aussi au conseil des Ministres. Exception à la règle de la Constitution. Le président du conseil de l’Etat, pas de titre de ministre, siège au Sénat. Il préside bien le conseil d’Etat. Elaboration de la loi dans les sections du conseil. Dans les sections, les ministres viennent. Ensuite, la loi est validée au conseil des ministres. Le président du conseil d’Etat y siège. Puis, devant le corps législatif, le président du conseil d’Etat intervient encore. Baroche a ce poste pendant 10 ans. Pour chaque projet, 3 conseillers d’Etat sont nommés. Spécialistes du sujet. Elaboration. Commissaires du gouvernement. Défense du projet de loi. Ces commissaires de gouvernement sont dans la constitution de 1848 : assistance par des commissaires. Encore aujourd’hui, les souffleurs rappellent les arguments. Sous le second Empire, ce sont des conseillers D’Etat.

Les 3 conseillers d’Etat l’assure. Si plus général, le président du conseil d’Etat entre en action. Les conseillers se limitent à des discussions sur des articles précis. Discussions plus techniques que politiques. Les conseillers ne répondent pas à des notions politiques. La disposition vise à éviter toute pression morale des députés sur les ministres. Economiser le temps des ministres. Nommer des ministres qui ne sont pas de bons orateurs. Du côté parlementaire, talent oratoire mis en avant. Mais le talent oratoire n’est pas demandé sous le second Empire.

Pas de fonctionnement correct. L’évolution de l’Empire, quand des droits sont donnés au corps législatif et au Sénat, les discussions ne suffisent plus. La première mesure date du 24 novembre 1860, décret. Ce décret crée 3 ministres sans portefeuille. Ce sont les avocats du gouvernement. Ce sont des avocats de profession. Habitude de plaider des dossiers, affaires, sans être parti prenante des affaires. Pas de ministère, mais seulement avocats du gouvernement, devant le corps législatif et le Sénat. Ils le sont en plus des conseillers d’Etat. Quand on lit les histoires du second Empire, impression d’une rupture. En fait, 3 ministres. Changement total. On voit Baroche parmi eux, mais reste président du conseil d’Etat. Sur les 3, même homme. Les deux autres s’ajoutent au président, mais ne s’y substituent pas. Répartition des domaines. Spécialisation. Ce ne sont pas pour autant des premiers ministres. Magne, avant Fould. exécution de l’avis de l’Empereur. Ce n’est pas le système parlementaire. Difficile à vivre. [Magne ?] démissionne. L’appel de Fould est le signal de changement budgétaire pour l’Empire. Petite entorse. Trois hommes qui ne gèrent pas les ministères. Ils transmettent au sein du gouvernement. Ne pas confondre les ministres du portefeuille.

Sous Richelieu, faire entrer les ultraroyalistes comme ministres sans portefeuille. Obtenir un soutien, en ne les faisant pas participer. Puis, les ministres sans portefeuille sont remplacés par un seul homme. Toujours un ministre. Ce n’est plus Baroche en 1863. C’est le ministre d’Etat, rôle différent au XIXe s. A partir de 1863, ministre sans portefeuille. Billant, ministre sans portefeuille. En 1863, le président du conseil d’Etat. Rouher remplace Biraud. Rouher devient le seul à porter le titre. Le ministre d’Etat ne survit pas aux élections de 1869.

Le ministre d’Etat assurait les liens constitutionnels. Il confirme la nomination des ministres. Il répartit les pétitions. Travail de secrétariat du gouvernement. Travail de relation. Pas de contre pouvoir. Forcément pouvoir. Ce n’est pas un rôle politique.

A partir de 1863, défense des projets de loi s’y ajoute. Le ministre d’Etat n’est plus adjoint à la maison de l’Empereur. Ajout de la mission de ministre sans portefeuille. Ministère d’Etat. Secrétariat de gouvernement. La maison de l’empereur. Gestion de la liste civile. Ministre des Beaux-Arts. Défenseur du gouvernement.

Rouher est un des rédacteurs de la constitution. Ministre du commerce et des travaux publics. Une personne qui a des fonctions exécutives. Fonctions importantes. Homme principal du régime. Connaissance du dossier. C’est le seul défenseur, avocat, avec le président du conseil d’Etat, devant le corps législatif.

Retour de Thiers. Les débats sont plus politiques. Les réponses des techniciens ne suffisent plus. De 1863-1869, c’est l’homme qui défend la politique de l’empereur. Adresse est votée. Dérive. Rouher est le principal conseiller de l’empereur. Il conseille des hommes à l’empereur pour prendre des ministres.

Porte-parole de la politique gouvernementale dans son ensemble. Orateur du gouvernement. Porte-parole. Celui qui est l’avocat, peut dire ‘Je ne le sens pas bien’. Il pèse sur le contenu pendant la discussion. Manière de défendre les dispositions. Il peut accepter des amendements. Evolution du droit. Issue différente. Modification de la loi. Il peut faire pression sur le ministre titulaire du portefeuille. Modifier les choses. Comme il le fait tout seul pour l’ensemble de la politique, il devient président du conseil. Emile Olivier parle de ‘vice-empereur’ concernant Rouher. Les journaux satiriques parlent de ‘Rouhernement’. Direction des ministres et porte-parole devant le corps législatif et le Sénat. Pas de responsabilité ministérielle. L’Empereur continue à être le seul à décider. En retour, confiance de l’empereur. Empereur naît en 1868. LNB est usé par la maladie. Les deux s’entendent bien. Politique de libéralisation de l’Empire est engagée. Rouher est bien un exécutant, conseiller.

En 1867, ‘Senatus Consulte’. Avec les ministres sans portefeuille, retour. Rouher ressemble à un premier ministre sans portefeuille. Il est prévu par le SC que les ministres peuvent venir défendre leur projet. Aide du président d’Etat et du ministre lui-même. Pour tel projet de loi, mandater le ministre en charge. N’envoyer que les ministres qui savent s’exprimer devant une assemblée. Le problème qui se pose est que les ministres bouillent dans leur coin. Il y a celui passif. Projets défendus par quelqu’un d’autre, on croit pouvoir mieux le défendre. Délégation. Emile Ollivier.

En 1869, remaniement ministériel. Déjà en 1863. Retraite ministérielle de Rouher, de Baroche. Rouher, sa fonction de ministre d’Etat disparaît avec lui. Signal. Cause d’une marche rapide vers le retour au système parlementaire. Le SC de 1869 indique art. 2 : « les ministres sont responsables ». Retour à un système plus parlementaire. La constitution de 1870 n’apporte rien. Plébiscite de mai 1968. Retour à la responsabilité au Parlement. Le SC de 1869 n’est pas constitutionnel. Retour à des ministres responsables est en contradiction avec la base plébiscitaire. Ministre dépendant du pouvoir seul. Il aurait fallu un plébiscite pour ratifier le Senatus Consulte de 1869. Ce ne sont pas les libéraux qui vont se plaindre de l’absence d’un plébiscite de ratification. Seuls les Bonapartistes sont rattachés au plébiscite. Toutefois avec Emile Ollivier, janvier 1869, nouvelle révision de la constitution. Des hommes disent qu’il faut un plébiscite pour ratifier la nouvelle constitution de 1870. Question de la ratification du SC d’avril 1870. Révision qui consiste à réviser la charte. Articles modifiés et nouveaux. Ratification de tous les changements intervenus depuis 1860. Violation de la constitution. Retour au Orléanisme. La présence de technicien est la seule originalité.

L’irresponsabilité des ministres

L’assemblée doit peser sur le gouvernement. C’est aussi pour couvrir le chef de l’Etat. Système parlementaire traditionnel. Couvrir le chef de l’Etat. Anachronie du terme de fusible. Les ministres sont rendus responsables de ce qui ne va pas. Sous l’Ancien Régime, on dit « si le roi savait ». Responsabilité ministérielle. Vieux sentiment. Le roi n’est pas responsable. Le chef de l’Etat est irresponsable, plutôt inviolable et sacré. Les ministres sont responsables, car le gouvernement est sacré. On retrouve le même parallélisme. Loi de 1875 sur le public. Les ministres sont responsables.

Le roi et le président de la République sont inamovibles. Le roi jus De même pour le chef de l’Etat jusqu’à sa mort. C’est donc aux ministres d’accorder la volonté du roi. Accorder la volonté de Mac Mahon et celle de la chambre. Jules Simon, 1876-1877 pendant la période de cohabitation. Le président n’a pas avoir de volonté politique.

Le corollaire de l’irresponsabilité : « le roi règne, mais ne gouverne pas ». Le terme de « responsable » a un double sens. Demande de comptes à quelqu’un qui a des pouvoirs. Quelqu’un d’irresponsable n’a pas le pouvoir. Ce n’est pas aussi net que ça. Lien entre les deux. En 1848, les ministres ne sont pas responsables. Exception à la règle. Charte de 1814 et de 1830. C’est en gros la même chose avec le président de la République. Le ministre de la République n’est pas nom plus responsable. Le président peut les révoquer. Le président est inamovible pour 4 ans. Débat qui s’est posé au sein de la constituante. Président inamovible. Battu aux élections et référendums. Dans la lettre de la constitution, rien n’oblige le président à démissionner, quelque soit la cause.

Responsabilité des ministres purement pénal. Les ministres étaient mis à côté des fonctionnaires. Il y a le président de la République en tête. La situation du président et des ministres est la même. Violation de la constitution. Pas de responsabilité parlementaire. Le président de la seconde république est encore moins responsable parce qu’il n’est pas rééligible. S’il devait se représenter, la responsabilité joue au moment d’une réélection, si elle était possible. Pas de responsabilité par accroc. Il est élu et il ‘fait ce qu’il veut’. Devoir moral de gouverner.

En 1852, on retrouve le postulat constitutionnel énoncé par M. Choisel. Les ministres ne sont pas responsables sous le second Empire. Symétriquement, la constitution prévoit que le chef de l’Etat est responsable. C’est une base de la constitution. Un chef responsable nommé pour 10 ans. La base est reprise dans l’art. 5. Le président de la République est responsable. Président élu pour 10 ans. Le président de la République est responsable devant le peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel. Exercice du plébiscite. A chaque référendum, de Gaulles propose de partir en cas de non majoritaire.

Responsabilité du chef de l’Etat

Préambule de 1852 est une justification des mesures. « Dans ce pays de centralisation, l’opinion publique (...) écrire en tête d’une charte, que ce chef est responsable, c’est mentir au sentiment public ». Que dit LNB ? Il dit certes les chartes ont affirmé l’inviolabilité des rois. Mais, cela n’empêche pas que la responsabilité s’applique. La responsabilité voulue par le peuple s’est exercée. L’irresponsabilité est une fiction. Théorie, utopie. Cela ne correspond pas au sentiment populaire. « Le chef que vous avez élu est responsable devant vous ». Qu’il a toujours le droit de faire appel à votre jugement souverain ; art. 5 de la constitution solennelle. Référendum gaullien n’est pas un référendum à la suisse. Le référendum est un moyen de mettre en œuvre la responsabilité du chef de l’Etat devant le peuple. « lui continuer ou lui retirer votre confiance ». La formule constitutionnelle. Les Bonapartistes s’appellent le groupe de l’appel au peuple.

Question de confiance du système parlementaire

« J’ai été élu par le peuple ». responsabilité morale. Pas de remise en cause de son mandat. Ce thème n’apparaît pas soudainement. C’est la rédaction de la constitution. Affirmation depuis 1880. Dans la pratique, irresponsabilité du chef de l’Etat. Sous la seconde République, l’impopularité s’est portée sur l’assemblée. On peut considérer que l’irresponsabilité a été admise par les électeurs. Peuple peut avoir approuvé le coup d’Etat de 1852, par la période 1848-1852.

On ne lui impute pas la nomination de Pétain. Exercice d’une fonction où il est contraint. Il préside. A contrario, les présidents de la IIIe république : Mac Mahon et Millerand ont été forcés de démissionner. Pour le second Empire, revendication de responsabilité. Philosophie politique. Revendication liée au terme de ‘responsabilité’. S’il dit, « j’ai des comptes à rendre ». C’est à moi de décider et pas à vous. ‘Messieurs les ministres, il faut m’obéir’. ‘Moi aussi je dois décider’. « [le président de la République] étant responsable, il faut que son action soit libre et sans entrave. »

Avec l’Empire, plébiscite difficile. Perte du plébiscite et démission ? Incohérence. Pouvoir viager. Mais, LNB pratique. Application au régime précédent. Défaite de 1870. C’est l’empereur, conformément à l’esprit des institutions, dans la même forme qu’en 1830-1838. Responsabilité du chef de l’Etat. Théorie est contestée par des Bonapartistes pendant la période libérale. Les ministres se couvriraient derrière l’empereur. Aboutir au système inverse. Rouher pour emporter la majorité : « l’empereur le veut ». C’est la politique de l’empereur. Mais, position personnelle du ministre. Banalisation de la responsabilité de l’empereur. C’est l’empereur qui fait tout. C’est surtout à l’assemblée, où Rouher, quand il est en difficulté, avance couvert pas l’empereur. Technique Raffarin. Essayer de ne pas être le “fusible”. Mélange avec le président de la république. Attention Rouher finit par mettre sa responsabilité à toutes les sauces.

En 1870, art. 5 devenu art. 13 est maintenu. La responsabilité de l’empereur est toujours affirmée. Deuxième exception. Exception inverse que sous la seconde république. Pas de responsabilité. Les ministres sont responsables. Double responsabilité. Article n’est pas abrogé : responsabilité du ministre devant l’empereur. Par analogie, semi parlementaire pour le second Empire. Interprétation de M. Choisel. Constitution vise à éviter la violence en politique.

Le plébiscite n’existe que sous le second Empire (entre 1814 et 1870). Pratique en 1945 et 1946 pour les questions constitutionnelles. C’est le seul régime qui précise la responsabilité du chef de l’Etat. Le plébiscite est pour Napoléon III. Moyen d’investiture du chef de l’Etat. Sacre populaire. Source de la légitimité. Délégation de la souveraineté nationale. Substitut. Election à un seul candidat. Parfois c’est plus dangereux. Les oppositions sont libres. Ce n’est pas plus courageux de ne pas avoir d’adversaire. Ratification de l’action. Proclamation du coup d’Etat. Le peuple aura ratifié les bases. Peuple consulté.

Il respectera le résultat. Si je n’obtiens pas la majorité des suffrages. Remise du mandat reçu. Si je perds le plébiscite, démission. Mais en plus, convocation d’une nouvelle assemblée. Désaveu de la dissolution. C’est bien la responsabilité. En 1870, pas de déclaration, mais il aurait déclaré autour de lui au moment de l’annonce des résultats ; « si nous étions dans la minorité, nous nous serions retirés ». Pas de possibilité de gouverner sans la confiance du peuple. Au pouvoir pour gouverner. Non pas pour régner, pour les avantages. Gouverner, ce n’est pas seulement régler les affaires courantes. Appui du plébiscite. Sans l’appui du peuple, il n’est plus rien. Le trône est vide.

La ratification d’une action passée. C’est une question de confiance posée par rapport à une notion concrète. « Plus de 7 millions de suffrages viennent de m’absoudre » en justifiant le coup d’Etat. Il parle d’absolution, de pardon. On l’a administré pour avoir dissout l’assemblée. Le plébiscite est la ratification du coup d’Etat.

Le peuple approuve les réformes libérales. Concours des grands corps de l’Etat. C’est une question de confiance à l’occasion de laquelle le chef de l’Etat engage sa responsabilité. Cela peut porter sur un projet. Aspect de ratification. Le plébiscite de 1852 serait une forme de ratification de la constitution de 1852. Pas de plébiscite. Quelques mois après, déclaration : la constitution ratifiée par 7 millions de suffrages.Responsabilité qui ne s’exerce que pour un plébiscite. On peut imaginer des notions d’empêchement du président de la République, comme aux Etats-Unis. Personne ne peut utiliser une notion de censure.