Ulysses Saloff-Coste

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Les relations entre le chef de l’Etat et les ministres : les corps de l’Etat

mercredi 15 mars 2006, par Ulysses Saloff-Coste


Relations entre les chambres et les chefs. Evocation de la responsabilité des ministres par rapport aux chefs. Les ministres sont inclus dans les emplois publiques. Il y a dans la charte, titre intitulé : « des ministres ». C’est bien un rouage des institutions. Ils nomment à tous les emplois de l’administration publique.

Il n’appartient qu’au roi seul la puissance exécutive. Tous les autres personnages lui sont subordonnés. Les autres ne peuvent détenir la puissance que par délégation. Les ministres sont les exécutants de la politique du roi. Dans la pratique, les choses sont différentes. Elles dépendent du caractère du roi. Cela dépend de la responsabilité ministérielle. Elle s’instaure progressivement sous la restauration.

Poids du parlement sur les ministres. Tout ce qui est donné au Parlement, est donné comme poids aux ministres. Participation à l’exécutif. Tenir compte de l’opinion des députés et des pairs. Voir la question de la responsabilité ministérielle. Dose de ministérialisme, plus ou moins important.

Louis XVIII, insistance sur le fait qu’il est imbu de ses droits divins. Du point de vue des principes, il est attaché à son autorité. Dans les faits, il s’intéresse aux potins de la cour. Autres centres d’intérêt, il n’est pas attaché à traiter les détails des dossiers, parfois ardus. Son favori est ministre de la police. Anecdotes sur les secrets des uns et des autres.

Le roi n’est pas la clef de voûte, mais le président du conseil. Il leur laisse le choix des ministres. Deux aspects. Nomination du président du conseil. Il y a la nomination des ministres. Est-ce que le roi délègue le pouvoir au profit du président du conseil. Ce dernier choisit les ministres.

La seule choix où il s’intéresse à la composition du ministère, appelle de Villèle. Comme le roi n’est plus ultraroyaliste. Le roi entre dans la composition du ministère. Il fait confiance à Richelieu.

Charles X choisit lui même tous les ministres. Détails des affaires. Il s’intéresse au choix des ministres. A la fin du règne de Louis XVIII, malade. Charles X a même nommé un cabinet fantôme comme le fait l’opposition britannique. Ministère parallèle. Avant d’être roi, faux ministère, parallèlement au gouvernement de son frère Louis XVIII.

Louis-Philippe tente de supprimer la fonctions de président du conseil pour ne pas le remplacer. Finalement, il est obligé à la nomination d’un président du conseil. Le président du conseil est le chef politique du ministère.

Nomination des ministres après négociation politique. Travail quotidien avec les ministres de manière individuelle. Séparés par une révolution. Pratique du pouvoir « à l’Anglaise ». Relation entre l’Etat et les ministres, plus de marge pour Louis XVIII. Bras de fer jusqu’au ministère Guizot. Les ministères sont révocables. On ne dit pas qu’il révoque les ambassadeurs. Une sorte d’évidence.

Le président nomme et révoque les ministres. Les constituants ont souligné que c’est une nomination et une révocation. Le président de la République les révoque. Il ne peut pas renvoyer les ministres. Dans la 5ème république, nomination des ministres, mais pas de révocation. Les ministres ne disent ‘je reste’. Le premier ministre pourrait le faire, mais il serait par le président de l’Assemblée. Un gouvernement de cohabitation ne peut plus être révoqué.

Insister sur les formules : nomme et révoque. Art. 67 de 1848. « actes du président de la République n’ont d’effet que s’ils sont contresignés. Nomination et révocation. Travail quotidien. » Plein pouvoir de révocation des ministres. Il faut qu’un ministre accepte de contresigner. Prendre la responsabilité politique en même temps que le président. Ce serait du secrétariat. En réalité, ce n’est pas seulement du secrétariat. A la fin de 1850, LNB a voulu destituer le général Garnier. Il commandait les gardes de la Seine. Pas de détails sur les raisons. Il aurait pu, en étant le commandant des forces de l’ordre, faire un coup d’Etat ou empêcher un coup d’Etat bonapartiste. Mais, le ministre de la guerre refuse de contresigner. Il est obligé de changer de ministère.

Il ne réussit pas dans un premier à trouver un ministre de la guerre. Le premier acte : ‘contre signer la révocation’. Il ne prend pas la responsabilité. Le ministère n’a pas été renversé, mais a été l’objet d’un « blâme », motion de l’assemblée. Signature difficile à obtenir. Le ministère n’a duré que 3 semaines. Contresigner est une contrainte. Les ministres dépendent de lui seul. Ils ne sont pas responsables. Le ministère nommé le 20 décembre 1848, le jour de sa prise de fonction. Il voit les choses différemment.

Le ministère se préoccupe peu des avis d’[Odilon Garon ?]. Problématiques sur le message du 31 octobre 1849. Le conflit commence immédiatement. Le parti de l’ordre soutient le parti de l’ordre. Il serait limité intellectuellement. Gouvernement à sa place. Les Orléanistes sont habitués à un chef qui règne sans gouverner. LNB peut demander que l’on ne déplace pas les électeurs pour un « pot de fleur ». Aujourd’hui, constitutions en Europe. Pas de pouvoir véritable. Pouvoir d’un président de la IIIe république. Situation de crise dès le départ.

Le ministre donne sa démission. L’ensemble du ministère se solidarise et donne sa démission. Le président de la République fait ses excuses. Pas de majorité de remplacement. Ministère forcément du parti de l’ordre. Le président de la République fait passer des idées. Pas d’expérience, pas de parti derrière lui.

Art. 64. LNB renvoie les ministres. Ils ne sont pas victimes d’une motion de défense. Il ne supporte pas le comportement de ses ministres. Ce n’est pas un question de fond. Conflit personne. Le 31 octobre, LNB affirme que les ministres doivent lui obéir. Il ne dirige plus directement le gouvernement. Ce sont des hommes issus du parti de l’ordre qui acceptent d’obéir. Le parti de l’ordre continue à raisonner comme si le pouvoir ministériel existait.

Le ministère joue le rôle de « différentiel ». Manière d’harmoniser le pouvoir ministériel avec celui présidentiel. Le président de la République nomme et révoque ses ministres. Affaire Champ Garnier. L’assemblée pourrait ne pas accepter. Tocqueville : « l’assemblée peut imposer sa volonté en lui imposant des ministres. Elle peut même le diriger, contraindre ». Équilibre général des institutions. Les ministres obéissent plus ou moins servilement. Équilibre politique.

Les ministres sont plus ou moins subordonnés au chef de l’Etat. La personnalité du président. Equilibre général qui s’ajoute aux dispositions. Modification de la constitution. Formule à retenir. Le président de la République « gouverne au moyen des ministres ». Les ministres seraient une sorte d’outil. C’est dire que les ministres sont subordonnés au président de la République. L’art. 6 précise que le président nomme à tous les emplois. « nomme à tous les emplois » (charte). Les ministres sont inclus dans les emplois généraux. Manière en 1814 de la rabaisser comme les généraux, ambassadeurs.

Dépendance face au chef de l’Etat. Répétition : éviter la dérive. Bien qu’il n’y ait pas de responsabilité. Autonomie des ministres. Les ministres étaient un peu des ministres parlementaires. Totale subordination des ministres au président, futur empereur.

Evolution. Rouher souffle des noms à l’empereur. Ne pas surestimer le rôle politique de l’empereur. Apparition d’un poids. Pas de président du Conseil sous le second Empire. Le coordonnateur est forcément l’empereur. Il n’y a personne entre le ministre et le chef de l’Etat. Le premier ministre n’est pas forcément un obstacle. Moyen d’accomplir la volonté présidentielle. Ministre d’Etat à partir de 1863. Voir les ministres d’Etat.

Emile Ollivier a un rôle dans la nomination. Décembre 1869, décision d’appeler E. Ollivier. Il emploie une formule parlementaire. Constituer un gouvernement en accord avec la majorité. Septembre 1869. Retour à la responsabilité ministérielle. C’est Emile Ollivier est chargé de constituer le ministère. L’empereur forme sa majorité. Emile Ollivier nomme ses ministres. Les ministres sont nommés en fonction de l’appartenance. Equilibre territorial. Nomination des hommes. Tel parti est associé à ministère. Ollivier propose les ministres à l’empereur. Malgré tout LNB se réserve la nomination du ministre de la guerre et celui de des affaires étrangères. La maison de l’empereur, il gère la maison de l’empereur.

Dès le 2 janvier 1870, les règles ne sont pas respectées. On retrouve le différentiel. Ollivier est un rouage qui tente d’accorder l’empereur et le corps administratif. Napoléon III partage son pouvoir.

Révision porte sur les articles qui concernent la nomination des ministres. Art. 3, ancien 10 : « l’empereur gouverne avec le concours des ministres ». Concertation, aide. « au moyen », simple exécutant. Système parlementaire. L’empereur nomme et révoque les ministres.

3ème république

Art. 3, loi d’organisation du pouvoir publique. Le président de la République nomme à tous les emplois. Il est fait allusion au contre-signage. Contre signé par un ministre. 2 mots sur la pratique. Sous la IIIe république, le président de la République nomme les ministres. Il en use pour la nomination du président du conseil. Mais, contrainte, si le président du conseil ne plait pas. Possibilité de nomme qui il veut dans le système britannique, le chef est nommé premier ministre par la reine. Si la reine nommait quelqu’un d’autre, les parlementaires seraient choqué. Nommer qui il veut. Sympathies et antipathies personnelles. Quand le chef du parti perd son rôle, perte du poste de premier ministre. Les électeurs savent pour quel premier ministre ils votent.

En France quand on vote sous la IIIe, la IVe république, on ne sait pas quel premier ministre, on va avoir. Si insistance sur le sujet, l’instabilité ministérielle vient du fait que tout le monde peut prétendre à la présidence du conseil. En Angleterre, on ne peut qu’être premier ministre, si conquête du Parlement.

Le président du conseil n’est pas investi par l’Assemblée (Commission européenne et IVe république).

Gambetta est le chef des Républicains. Grévy ne l’aime pas et le nomme pas président du conseil. Il s’est résolu à le nommer à un moment où Gambetta est en baisse.

Les élections dataient de 1969. Libéraux bonapartistes. Opposants républicains. Choix d’Ollivier, réunion des Bonapartistes. Le système français est de choisir une personne pour que les électeurs apprécient le premier ministre (Raffarin...).

Formations de groupes, de partis. Comme choix du président du conseil. La pratique est que le choix est libre. La personne permettrait de générer une majorité. Conjonction des droites, des partis. Est-ce que les partis charnières basculent ? Analyse contemporaine.

En 1986, quel est le choix de Mitterrand. Introduction de la proportionnelle pour qu’il n’y ait pas de majorité. En absence de majorité, on pouvait nommer quelqu’un d’autre que le chef de la coalition victorieuse. On parlait de Jacques Chaban-Delmas. Homme de centre-gauche ; raisons de se plaindre de Chirac. Hypothèse qu’il soit premier ministre. Cuisine à la IIIe ou IVe république. Mais, la coalition a gagné à une député de différence. Mitterrand a choisi le chef du parti en majorité. Chirac envoie Balladur. Lionel Jospin est nommé.

Discours du trône

Sous l’ancien régime, à l’ouverture des Etats Généraux, le roi prononçait un discours. Il explique pourquoi il convoque les EG. Le roi et le chancelier en 1789, les 2. Dans la charte de 1814, rien n’est prévu constitutionnellement pour l’ouverture de la session de la chambre des députés. Dans la pratique, le roi prononce un discours. La charte est considérée comme un amendement au royaume. On n’en parle pas parce que ça ne change pas. Prononciation d’un discours pendant l’ensemble des parlementaires. Ce n’est pas lui qui se déplace. Ce sont les pairs et les députés sont réunis aux Tuileries pour écouter le discours. Discours de politique générale. Le roi dit ce qu’il veut. Discours qui oriente les travaux, qui indique quels sont les points forts de la session.

On l’appelle discours du trône. La coutume s’établit qu’en réponse au discours, chaque chambre rédige une motion, pas une réponse ; discours. C’est un « adresse ». Ce n’est pas comme les lois, va et vient entre les 2 chambres. Pas de concertation pour faire un seul ‘adresse’. Se dissocier ou pour ajouter. A la veille de la révolution de juillet, une adresse des 221. Prise de position sur les rois et la chambre. Echos au discours du trône. Ego déformé selon le fait d’adhérer à la constitution royale. La constitution de 1848 a une formule différente. Dans la continuité du discours du trône, le président de la République prononce lui aussi un discours. L’appellation et son contenus, différents, ressemblent au discours du président des E-U à l’Etat de l’Union. Message long, sur l’Etat. Ca ne l’empêche pas de parler sur l’avenir. C’est plus un bilan. C’est un document écrit.

Dans la constitution de 1852, l’art. 11 : « le président de la République présente tous les ans au Sénat et au corps législatif par un message, l’état des affaires de la république. Sous la seconde république, Etat détaillé. Le général dans le sens complet. Sous l’Empire, sous la république décennale, discours du trône. Dans le texte idem qu’en 1848. Les députés et les sénateurs se rendent en cortège après s’être unis dans une assemblée respective. Ils vont aux tuileries. En 1848, c’est un message écrit ; pas un discours.

Texte court, assez générale. Petits projecteurs. C’est relativement précis. Discours de politique générale. Aussi bien sous la seconde république qu’en 1848, pas de réponse.

L’adresse est plus une procédure parlementaire. En effet, dès la restauration, par la procédure, on est allé au-delà de la concession originale. Par l’adresse, ce sont les chambres qui dictent la politique.

Annonce de telle mesure. Réponse à un discours de politique générale. Possibilité d’ingérence dans l’exécutif, dans la politique du gouvernement. En 1848, on peut se demander s’il n’y a pas de réponse. Message est un compte rendu, des états des affaires. C’est un discours sur le programme.

Sous la seconde république, l’assemblée a suffisamment de pouvoirs. Initiatives d’amendement et autre. L’adresse est une sorte de supplique au roi. L’autre interprétation, l’assemblée n’a pas besoin de transiter par une supplique. En 1852, différence. Les chambres ne donnent pas leur avis. Mesure anti-parlementaire que l’absence, la suppression de l’adresse. La discussion de l’adresse est encore une autre chose. Même si la majorité soutient le roi. L’adresse est une paraphrase du discours du trône. Même les opposants peuvent prendre la parole. Mise en cause de la politique de l’empereur. Occasion de joutes politiques quand discussion de l’adresse. Amendements existent pour modifier l’adresse. Changer un paragraphe.

Soutien supplémentaire au roi. Supprimer un paragraphe où on approuve la parole royale. Occasion de discuter la politique générale. Lieu où peuvent s’exprimer les oppositions. L’adresse peut se révéler être une sorte de motion de censure. Mais là, ce n’est qu’au début de la session. Pour autant, le roi n’est pas obligé de renvoyer le gouvernement.

L’absence d’adresse ne dure que jusqu’en 1860. La première mesure libérale prise par LNB est le rétablissement de l’adresse. 24 novembre 1860. Sous les deux chartes, pratique du droit d’adresse. Il suffit d’un décret.

Le Sénat et le corps législatif votent une adresse. Pas d’adresse lors des sections extraordinaires. C’est tous les ans. Pourquoi N. III agit-il ainsi ? Il veut mieux connaître l’opinion du pays. La presse est muselée. Mais, il libéralise la presse. Volonté de mieux entendre le pays. Au bout de 8 ans d’Empire, le régime est consolidé. On peut donner plus de liberté de parole, aux députés et aux sénateurs.

En 1861, explication du décret du 24 novembre. Il veut fortifier le gouvernement, par l’adhésion du Sénat. A la fin des années 1860, N III est en guerre d’Italie. Les catholiques sont opposants. Forte opposition des catholiques. En janvier 1860, traité avec l’Angleterre pour les douanes. Opposition protectionniste s’est élevée. Moment de museler l’opposition. Le pays n’a rien à faire, qu’il approuve la politique italienne. Les députés et les sénateurs sont favorables à la politique. Après une discussion houleuse sur la question du libre-échange, vote d’une adresse qui conforte le gouvernement, pas adhésion publique. Manière d’éviter que l’on parle de politique personnelle. On donne l’occasion au corps de l’Etat.

Art. 2 indique l’adresse est discutée par les membres de la chambre. Ensemble de la politique est ouverte à la discussion. Les députés seront informés sur la politique générale même s’il n’y a pas de texte en discussion. Retour en politique. Faire la loi. Ne pas intervenir auprès du gouvernement. Qu’ils ne parlent pas d’autre chose. On les informe. Vote sur la politique générale. Par le même décret, institution de ministres sans portefeuille. Désormais, on ouvre la porte à la politique au sein du corps législative et du Sénat.

Les conseillers d’Etat ne peuvent pas faire en sorte que l’adresse soit votée dans le bon sens. Références simultanées. Circulaires du ministre de l’intérieur. Le projet est rédigé par une commission, élue par les bureaux. Assemblée répartie en plusieurs groupes. Les bureaux sont des morceaux d’assemblée. On désigne quelqu’un.

Projet de réponse. Le président de l’assemblée concernée, nommé par l’empereur. Le président du corps législatif est nommé par le Sénat. Exercice libre du droit d’amendement. Pas d’existence sur les lois. Sur l’adresse, liberté. Texte qui émane de la chambre. Le vote a lieu en paragraphe, comme on vote une loi par article. On vote après l’ensemble de l’adresse.

Pourquoi revoter l’ensemble. Manifestation de l’opposition à tel article, mais adoption de la loi. Nuancer. Vote contre la loi parce que l’amendement n’est pas passé. Une loi peut se trouver avec une addition d’opposition. Vote par critique. Majorité d’opposition. Dans la discussion d’un article, on vote sur les amendements, après avoir voté sur les amendements, on vote sur l’ensemble des articles. Procédure générale.

On vote l’amendement qui est plus éloigné du texte. Ceux qui veulent une modification radicale du texte. Logiquement, les personnes se rallient à la modification la plus réduite. Pour l’adresse, c’est pas paragraphe.

Le droit d’amendement est légèrement réduit. Seuls les amendements présentés par 5 membres sont pris en compte. Si on est tout seul, trouver 4 autres personnes. S’il est tout seul, il veut exprimer sa position. 20 membres portent à l’empereur l’adresse. En gros, c’est pareil.

Le président de l’assemblée concernée. Le président du Sénat, si c’est l’adresse du Sénat. L’empereur répond de manière protocolaire.

Pour étayer la discussion de l’adresse, exposé général de la situation de l’empereur. Quand le décret disait que les commissaires fournissent les explications. On leur donne un dossier. Retour à un rôle politique, à une discussion de la politique. Dépêches diplomatiques. Etat général de l’Empire. En début de session, pendant plusieurs jours (10 j. maximum). Monarchie de juillet, restauration. Situation générale rappelle le discours à l’Etat de l’Union.

Le Sénat a un rôle particulier : constituant, contrôle de la constitutionalité. Il retrouve le droit d’adresse. On a mis un pied dans le chemin qui ramène à la politique générale du Sénat. Le Sénat n’a pas forcément à entendre le discours du trône. Début du retour à un rôle semblable.

// 22 mars 2006 //

L’adresse est supprimée le 19 janvier 1867. De 1861 à 1866, adresses. Débats politisés. L’atmosphère est passionnée. Purger les débats politiques en début de session.

1861, Napoléon III discours du trône. Epuiser durant l’adresse les discussions, pour traiter les principaux sujets. Le discours de l’adresse est une perte de temps pour des déclarations sans suite. L’esprit des Bonaparte est d’agir plutôt que de parler. L’adresse est un texte élaboré par un grand discours. Ce n’est qu’une opinion. Droit d’interpellation est rétabli. L’un remplace l’autre.

La 3ème république. La 3ème loi dans l’art. 6. Communication par des messages lus à la tribune par un ministre. Il n’y pas de discours d’ouverture de la session comme sous la monarchie de juillet et l’Empire. Pas de message annuel sur l’état de la France. Le pdtR peut communiquer avec les chambres. A la différence du discours du trône, il n’est pas physiquement en présence des député.

A l’origine, loi [Rivé ?], 31 août 1871. Ministre entendu toutes les fois que nécessaire. Thiers est institué. Il est révocable par l’assemblée. Ce n’est pas le septennat de Mac Mahon. Le 13 mars 1873, Thiers est rejeté. Il est écarté en mai. Communication par des messages. Lecture par un ministre. L’Assemblée délibère en dehors de la présence du pdtR. On revient à l’idée d’ouverture des sessions. La règle devient la communication par messages. Mais, possibilité de venir parler. Après le discours, il y a suspension de séance. Eviter que le vote soit irréfléchi. Thiers prend la parole et repart. La séance est levée. Disposition de l’art. 6 de la loi de juillet 1875. Le pdtR communique avec les chambres.

Part feu entre le président et la chambre. La disposition est maintenue dans la Ve constitution. Le pdtR ne communique pas directement avec les chambres.

Fin chapitre des relations entre les rouages de l’Etat.

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